FRANCAISL’Afghanistan fait partie des pays les plus emblématiques des travers de l’aide humanitaire. Ravagé par plusieurs décennies de guerre civile, il a en effet été le terrain d’expérimentation de nombreuses ONG qui se sont déployées au cours de quatre principales séquences.
Dans un premier temps, l’occupation soviétique a d’abord vu émerger des organisations sans frontières, laïques ou islamistes, qui ont opéré clandestinement depuis le Pakistan. Auparavant, le royaume afghan accueillait plutôt des ONG de développement comme l’association britannique Help the Aged, une des seules autorisées à rester sur Kaboul après l’invasion du pays par l’Armée rouge en décembre 1979, en l’occurrence pour gérer une clinique ophtalmologique et assister des personnes handicapées. Avec le soutien militaire des Etats-Unis, les avancées de la résistance contre les communistes ont ensuite ouvert la voie à de nouveaux venus tels qu’International Medical Corps, Freedom Medicine et Mercy Corps International, les trois principaux récipiendaires de l’aide de Washington, qui ont approvisionné les zones rebelles avec, notamment, des surplus de l’armée américaine.
L’assistance aux réfugiés a été tout aussi politisée du côté pakistanais de la frontière. Dans la région de Peshawar, en particulier, les camps et l’aide humanitaire ont bientôt été noyautés par les différentes factions de la résistance afghane, essentiellement des formations islamistes qui, pour certaines, ont pu donner naissance à al-Qaïda. Les organisations modérées, en revanche, ont vite été mises sur la touche, à l’exemple de la SAD (Society of Afghan Doctors), qui n’a duré que trois ans, de 1982 à 1985, et qui était constituée de médecins proches des monarchistes en exil et d’un parti laïc à dominante pachtoune (Afghan Mellat). A partir de 1988, la prolifération d’ONG locales n’en a pas moins obligé le secteur à essayer de se coordonner sous la coupe de collectifs comme, à Peshawar, l’ACBAR (Agency Coordination Body for Afghan Relief, 82 membres en 1992) et l’ICC (Islamic Coordination Council, 17 membres en 1995) ; à Quetta, la SWABAC (Southern and Western Afghanistan Baluchistan Association for Coordination, 9 membres en 1992) ; ou bien encore, à Kaboul, l’ANCB (Afghan NGO Coordination Body, 32 membres lors de sa fondation en 1991).
Le retrait des troupes soviétiques en 1989 et l’effondrement du régime communiste au pouvoir à Kaboul jusqu’en 1992 ont ensuite donné un nouvel élan aux organisations humanitaires. On a alors recensé quelques 200 ONG travaillant à l’intérieur de l’Afghanistan en 1994, contre une petite quinzaine au début des années 1980 et une bonne cinquantaine après l’injection massive de fonds américains sous la présidence de Ronald Reagan à partir de 1984. Les associations locales, notamment, ont beaucoup progressé : l’ACBAR et l’ANCB en comptaient respectivement 148 et 52 en 1993. En effet, l’heure semblait être à la reconstruction et, parmi celles-ci, on notait par exemple la fondation à Jalalabad en 1989 d’une ONG financée par les Américains et spécialisée dans la réalisation de routes et de ponts, l’ACLU (Afghan Construction and Logistic Unit).
La poursuite des affrontements entre factions armées et la prise du pouvoir par les talibans à Kaboul en 1996 ont cependant fini par compromettre les activités des organisations humanitaires. Dans les années 1980, l’aide occidentale avait en l’occurrence été comprise comme un engagement aux côtés des moudjahidine contre l’athéisme marxiste. Au cours de la décennie suivante, en revanche, sa prolongation a été perçue par certains Afghans comme une tentative de christianisation d’un pays musulman. Alors que les communistes avaient édicté une première loi sur les ONG en 1990, les talibans, notamment, ont considéré que l’aide étrangère n’était pas nécessaire car l’aumône islamique, la zakat, devait suffire à prendre en charge les miséreux. Très méfiants, ils ont également suspecté les associations locales d’être des sous-marins des intérêts occidentaux. Aussi tard qu’en août 2001, à peine trois mois avant l’intervention militaire de Washington, le régime devait ainsi fermer les bureaux d’ONG suisse et américaine, IAM (International Assistance Mission) et SERVE (Serving Emergency Relief and Vocational Enterprises), en expulsant leurs expatriés, accusés de prosélytisme chrétien en terre d’islam.
Dans une quatrième séquence, le débarquement des troupes des Etats-Unis et de l’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) a alors déclenché une des plus grosses opérations humanitaires du moment. La déferlante d’ONG a suivi en conséquence. Dès la fin de l’année 2001, celles-ci passaient de 50 organisations à 90 avant de dépasser les 400 en 2002, les 1 000 en 2003, les 1 500 en 2006 et les 1 800 en 2010. Les associations de solidarité internationale n’ont pas été en reste. A Kaboul, le ministère du Plan en enregistrait 150 en 2002, 350 en 2003 et, après un plancher de 300 en 2006, jusqu’à 400 en 2010. Au milieu des années 2000, entre 25 000 et 30 000 Afghans travaillaient ainsi pour des ONG ou des organisations intergouvernementales, contre une vingtaine de milliers dix ans plus tôt. Dans le même ordre d’idées, l’aide internationale, qui devait atteindre jusqu’à douze milliards de dollars, représentait 57% du produit intérieur brut de l’Afghanistan et couvrait 90% des dépenses des pouvoirs publics d’après les chiffres de la Banque mondiale à l’époque.
En revanche, seulement un quart transitait par le budget d’un Etat qui, submergé, n’arrivait de toutes façons pas à dépenser tout l’argent qui lui était versé. Le reste allait, pour l’essentiel, aux agences onusiennes, au secteur privé, aux armées étrangères et à leurs équipes de reconstruction en province, les PRT (Provincial Reconstruction Teams). Selon une étude de l’ACBAR en 2009, les ONG, elles, récupéraient environ 10% du montant total de l’aide. Bien que l’ONU les ait incitées dès 2003 à passer le relais aux autorités locales et à diminuer leurs demandes de financements aux bailleurs institutionnels, celles-ci ont, bon an mal an, pu compter sur un « trésor de guerre » qui avoisinait le milliard de dollars, soit la moitié du budget de l’Etat afghan.
Une telle situation a bientôt provoqué un engorgement préjudiciable à la poursuite des opérations humanitaires. Lors des élections d’octobre 2004, un candidat devait ainsi demander la fermeture des 1 935 ONG enregistrées dans le pays, qu’il accusait de détourner l’aide internationale. L’afflux de fonds a en effet nourri la corruption en dépit d’une loi de mai 2005 qui a essayé de limiter les activités économiques des organisations humanitaires, par exemple en leur interdisant de passer des contrats de construction. La reprise des combats avec les talibans, l’insécurité ambiante, la faiblesse de l’administration étatique et le manque de suivi des intrants de l’aide n’expliquent pas tout. Selon Kevin Savage et ses collègues, l’empressement des bailleurs à dépenser leurs fonds avant la clôture des années budgétaires a aussi contribué au problème.
Au final, l’aide internationale a donné le sentiment d’un immense gâchis alors que la production de pavot continuait de rapporter plus d’argent à l’Afghanistan. Concentrée à 70% sur Kaboul en 2005, elle a notamment exacerbé les différentiels de développement entre les mondes ruraux et urbains, nourrissant les griefs de la paysannerie. De plus, elle n’a jamais cessé d’être instrumentalisée sur le plan politique, tant par les Afghans que par les Occidentaux. Sous la direction d’un ingénieur proche du Hezb-i-Islami de Gulbuddin Hekmatyar et hostile au gouvernement pro-américain à Kaboul, l’ACLU est assez typique à cet égard des règlements de comptes qui ont pu déchirer le milieu quand, le 9 août 2002, son siège de Jalalabad a explosé du fait d’un attentat imputé aux talibans… ou d’un simple accident dans un entrepôt d’explosifs. Les humanitaires occidentaux, eux, ont aussi été victimes de nombreuses attaques qui se sont parfois accompagnées d’enlèvements. Leur neutralité a été d’autant plus compromise qu’à partir de janvier 2004, les soldats déployés en Afghanistan se sont mis en tête de distribuer eux-mêmes des vivres et de financer des petits projets de développement dans le cadre d’équipes de reconstruction (PRT) destinées à gagner les cœurs et les esprits de la population contre les talibans.
Une telle approche a alors précipité la confusion des genres entre le militaire et l’humanitaire. Elle n’a pas non plus permis d’endiguer l’insurrection, qui n’a cessé de gagner du terrain. En août 2021, la chute de Kaboul et le retour au pouvoir des talibans ont ainsi mis fin à vingt ans d’occupation américaine. Depuis lors, les portes de l’Afghanistan restent très largement fermées aux acteurs de l’aide internationale.
Sources écrites
-Bennett, Jon (ed.) [1995], Meeting Needs : NGO Coordination in Practice, London, Earthscan, 190p.
-Centlivres, Pierre & Micheline [juil. 1999], “ Etat, Islam et tribus face aux organisations internationales : le cas de l’Afghanistan 1978-1998 ”, Annales HSS n°4, pp.945-65.
-Goodhand, Jonathan & Chamberlain, Peter [août 1996], “ "Dancing with the prince" : NGO's survival strategies in the Afghan conflict ”, Development in Practice vol.6, n°3, pp.196-207.
-Micheletti, Pierre (ed.) [2011], Afghanistan : Gagner les coeurs et les esprits, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 240p.
-Roy, Olivier [janv. 2000], « L'humanitaire en Afghanistan : entre illusions, grands desseins politiques et bricolages », CEMOTI (Cahiers d'études sur la Méditerranée orientale et le monde turco-iranien) n°29, pp.21-30.
-Savage, Kevin, Delesgues, Lorenzo, Martin, Ellen & Ulfat, Gul Pacha [2007], Corruption perceptions and risks in humanitarian assistance: an Afghanistan case study, London, Overseas Development Institute, 17p.
-West, Katarina [2001], Agents Of Altruism : The Expansion of Humanitarian NGOs in Rwanda and Afghanistan, Aldershot, Ashgate.
Dans un premier temps, l’occupation soviétique a d’abord vu émerger des organisations sans frontières, laïques ou islamistes, qui ont opéré clandestinement depuis le Pakistan. Auparavant, le royaume afghan accueillait plutôt des ONG de développement comme l’association britannique Help the Aged, une des seules autorisées à rester sur Kaboul après l’invasion du pays par l’Armée rouge en décembre 1979, en l’occurrence pour gérer une clinique ophtalmologique et assister des personnes handicapées. Avec le soutien militaire des Etats-Unis, les avancées de la résistance contre les communistes ont ensuite ouvert la voie à de nouveaux venus tels qu’International Medical Corps, Freedom Medicine et Mercy Corps International, les trois principaux récipiendaires de l’aide de Washington, qui ont approvisionné les zones rebelles avec, notamment, des surplus de l’armée américaine.
L’assistance aux réfugiés a été tout aussi politisée du côté pakistanais de la frontière. Dans la région de Peshawar, en particulier, les camps et l’aide humanitaire ont bientôt été noyautés par les différentes factions de la résistance afghane, essentiellement des formations islamistes qui, pour certaines, ont pu donner naissance à al-Qaïda. Les organisations modérées, en revanche, ont vite été mises sur la touche, à l’exemple de la SAD (Society of Afghan Doctors), qui n’a duré que trois ans, de 1982 à 1985, et qui était constituée de médecins proches des monarchistes en exil et d’un parti laïc à dominante pachtoune (Afghan Mellat). A partir de 1988, la prolifération d’ONG locales n’en a pas moins obligé le secteur à essayer de se coordonner sous la coupe de collectifs comme, à Peshawar, l’ACBAR (Agency Coordination Body for Afghan Relief, 82 membres en 1992) et l’ICC (Islamic Coordination Council, 17 membres en 1995) ; à Quetta, la SWABAC (Southern and Western Afghanistan Baluchistan Association for Coordination, 9 membres en 1992) ; ou bien encore, à Kaboul, l’ANCB (Afghan NGO Coordination Body, 32 membres lors de sa fondation en 1991).
Le retrait des troupes soviétiques en 1989 et l’effondrement du régime communiste au pouvoir à Kaboul jusqu’en 1992 ont ensuite donné un nouvel élan aux organisations humanitaires. On a alors recensé quelques 200 ONG travaillant à l’intérieur de l’Afghanistan en 1994, contre une petite quinzaine au début des années 1980 et une bonne cinquantaine après l’injection massive de fonds américains sous la présidence de Ronald Reagan à partir de 1984. Les associations locales, notamment, ont beaucoup progressé : l’ACBAR et l’ANCB en comptaient respectivement 148 et 52 en 1993. En effet, l’heure semblait être à la reconstruction et, parmi celles-ci, on notait par exemple la fondation à Jalalabad en 1989 d’une ONG financée par les Américains et spécialisée dans la réalisation de routes et de ponts, l’ACLU (Afghan Construction and Logistic Unit).
La poursuite des affrontements entre factions armées et la prise du pouvoir par les talibans à Kaboul en 1996 ont cependant fini par compromettre les activités des organisations humanitaires. Dans les années 1980, l’aide occidentale avait en l’occurrence été comprise comme un engagement aux côtés des moudjahidine contre l’athéisme marxiste. Au cours de la décennie suivante, en revanche, sa prolongation a été perçue par certains Afghans comme une tentative de christianisation d’un pays musulman. Alors que les communistes avaient édicté une première loi sur les ONG en 1990, les talibans, notamment, ont considéré que l’aide étrangère n’était pas nécessaire car l’aumône islamique, la zakat, devait suffire à prendre en charge les miséreux. Très méfiants, ils ont également suspecté les associations locales d’être des sous-marins des intérêts occidentaux. Aussi tard qu’en août 2001, à peine trois mois avant l’intervention militaire de Washington, le régime devait ainsi fermer les bureaux d’ONG suisse et américaine, IAM (International Assistance Mission) et SERVE (Serving Emergency Relief and Vocational Enterprises), en expulsant leurs expatriés, accusés de prosélytisme chrétien en terre d’islam.
Dans une quatrième séquence, le débarquement des troupes des Etats-Unis et de l’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) a alors déclenché une des plus grosses opérations humanitaires du moment. La déferlante d’ONG a suivi en conséquence. Dès la fin de l’année 2001, celles-ci passaient de 50 organisations à 90 avant de dépasser les 400 en 2002, les 1 000 en 2003, les 1 500 en 2006 et les 1 800 en 2010. Les associations de solidarité internationale n’ont pas été en reste. A Kaboul, le ministère du Plan en enregistrait 150 en 2002, 350 en 2003 et, après un plancher de 300 en 2006, jusqu’à 400 en 2010. Au milieu des années 2000, entre 25 000 et 30 000 Afghans travaillaient ainsi pour des ONG ou des organisations intergouvernementales, contre une vingtaine de milliers dix ans plus tôt. Dans le même ordre d’idées, l’aide internationale, qui devait atteindre jusqu’à douze milliards de dollars, représentait 57% du produit intérieur brut de l’Afghanistan et couvrait 90% des dépenses des pouvoirs publics d’après les chiffres de la Banque mondiale à l’époque.
En revanche, seulement un quart transitait par le budget d’un Etat qui, submergé, n’arrivait de toutes façons pas à dépenser tout l’argent qui lui était versé. Le reste allait, pour l’essentiel, aux agences onusiennes, au secteur privé, aux armées étrangères et à leurs équipes de reconstruction en province, les PRT (Provincial Reconstruction Teams). Selon une étude de l’ACBAR en 2009, les ONG, elles, récupéraient environ 10% du montant total de l’aide. Bien que l’ONU les ait incitées dès 2003 à passer le relais aux autorités locales et à diminuer leurs demandes de financements aux bailleurs institutionnels, celles-ci ont, bon an mal an, pu compter sur un « trésor de guerre » qui avoisinait le milliard de dollars, soit la moitié du budget de l’Etat afghan.
Une telle situation a bientôt provoqué un engorgement préjudiciable à la poursuite des opérations humanitaires. Lors des élections d’octobre 2004, un candidat devait ainsi demander la fermeture des 1 935 ONG enregistrées dans le pays, qu’il accusait de détourner l’aide internationale. L’afflux de fonds a en effet nourri la corruption en dépit d’une loi de mai 2005 qui a essayé de limiter les activités économiques des organisations humanitaires, par exemple en leur interdisant de passer des contrats de construction. La reprise des combats avec les talibans, l’insécurité ambiante, la faiblesse de l’administration étatique et le manque de suivi des intrants de l’aide n’expliquent pas tout. Selon Kevin Savage et ses collègues, l’empressement des bailleurs à dépenser leurs fonds avant la clôture des années budgétaires a aussi contribué au problème.
Au final, l’aide internationale a donné le sentiment d’un immense gâchis alors que la production de pavot continuait de rapporter plus d’argent à l’Afghanistan. Concentrée à 70% sur Kaboul en 2005, elle a notamment exacerbé les différentiels de développement entre les mondes ruraux et urbains, nourrissant les griefs de la paysannerie. De plus, elle n’a jamais cessé d’être instrumentalisée sur le plan politique, tant par les Afghans que par les Occidentaux. Sous la direction d’un ingénieur proche du Hezb-i-Islami de Gulbuddin Hekmatyar et hostile au gouvernement pro-américain à Kaboul, l’ACLU est assez typique à cet égard des règlements de comptes qui ont pu déchirer le milieu quand, le 9 août 2002, son siège de Jalalabad a explosé du fait d’un attentat imputé aux talibans… ou d’un simple accident dans un entrepôt d’explosifs. Les humanitaires occidentaux, eux, ont aussi été victimes de nombreuses attaques qui se sont parfois accompagnées d’enlèvements. Leur neutralité a été d’autant plus compromise qu’à partir de janvier 2004, les soldats déployés en Afghanistan se sont mis en tête de distribuer eux-mêmes des vivres et de financer des petits projets de développement dans le cadre d’équipes de reconstruction (PRT) destinées à gagner les cœurs et les esprits de la population contre les talibans.
Une telle approche a alors précipité la confusion des genres entre le militaire et l’humanitaire. Elle n’a pas non plus permis d’endiguer l’insurrection, qui n’a cessé de gagner du terrain. En août 2021, la chute de Kaboul et le retour au pouvoir des talibans ont ainsi mis fin à vingt ans d’occupation américaine. Depuis lors, les portes de l’Afghanistan restent très largement fermées aux acteurs de l’aide internationale.
-Bennett, Jon (ed.) [1995], Meeting Needs : NGO Coordination in Practice, London, Earthscan, 190p.
-Centlivres, Pierre & Micheline [juil. 1999], “ Etat, Islam et tribus face aux organisations internationales : le cas de l’Afghanistan 1978-1998 ”, Annales HSS n°4, pp.945-65.
-Goodhand, Jonathan & Chamberlain, Peter [août 1996], “ "Dancing with the prince" : NGO's survival strategies in the Afghan conflict ”, Development in Practice vol.6, n°3, pp.196-207.
-Micheletti, Pierre (ed.) [2011], Afghanistan : Gagner les coeurs et les esprits, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 240p.
-Roy, Olivier [janv. 2000], « L'humanitaire en Afghanistan : entre illusions, grands desseins politiques et bricolages », CEMOTI (Cahiers d'études sur la Méditerranée orientale et le monde turco-iranien) n°29, pp.21-30.
-Savage, Kevin, Delesgues, Lorenzo, Martin, Ellen & Ulfat, Gul Pacha [2007], Corruption perceptions and risks in humanitarian assistance: an Afghanistan case study, London, Overseas Development Institute, 17p.
-West, Katarina [2001], Agents Of Altruism : The Expansion of Humanitarian NGOs in Rwanda and Afghanistan, Aldershot, Ashgate.
