FRANCAISComme en Europe, le mouvement humanitaire canadien s’est, historiquement, structuré à l’international autour d’organisations missionnaires, tout au moins dans un premier temps. Dans les années 1960, le manque de vocations, la diminution du revenu des églises et la laïcisation du volontariat ont cependant conduit à renouveler les acteurs de l’aide. Ont alors émergé de véritables ONG qui étaient parfois les succursales d’associations dont le siège se trouvait aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne ou en Suisse. En 1961 était par ailleurs lancée une plateforme de volontaires outre-mer, le CUSO (Canadian University Service Overseas), qui fut le pendant des peace corps américains, tandis que le bureau d’aide extérieure (external aid office) du gouvernement canadien prenait de l’ampleur et s’institutionalisait en 1968 sous la forme d’un organisme dédié, l’ACDI (Agence Canadienne de Développement International). Parallèlement se sont multipliées des fondations philanthropiques qui étaient au nombre de 5 519 en 1994. Les plus grosses organisations humanitaires du Canada étaient alors les sections locales de la Croix-Rouge et de World Vision.
Les associations de solidarité internationale ne constituent cependant qu’une petite partie du secteur à but non lucratif. Selon Walter Stewart, celui-ci représentait 86 milliards de dollars canadiens en 1993, soit 12% du produit intérieur brut du pays et l’équivalent de l’économie de la Colombie britannique, troisième plus grosse province du Canada. Son apport n’était pas non plus négligeable sur le marché du travail. Les quelques 73 000 associations recensées à l’époque comptaient ainsi 1,32 million de salariés et fournissaient 9% des emplois du pays. Leur budget, lui, dépendait très largement des subsides des pouvoirs publics, à hauteur de 57%. Les revenus provenant de la collecte de dons, en revanche, étaient moindres et s’élevaient à 8,2 milliards de dollars canadiens en 1994, un montant équivalent à 2% des dépenses des particuliers.
L’économie politique du secteur à but non lucratif reflète ainsi les caractéristiques d’un pays qui, toutes proportions gardées, a beaucoup plus investi dans les activités d’assistance sociale que son voisin états-unien. En 1994, relève par exemple Walter Stewart, le gouvernement fédéral consacrait 14% de ses dépenses à des ONG se déployant au niveau local, national ou international, ces dernières bénéficiant d’un renouvellement quasi-automatique de leurs financements. Avant d’être fusionnée avec le Ministère des affaires étrangères en 2013, l’ACDI, notamment, a joué un rôle majeur en la matière. Outre son soutien à des syndicats, des coopératives, des collèges techniques, des universités ou des groupements communautaires, tous considérés comme « non-gouvernementaux », les associations de solidarité internationale ont en effet obtenu une part grandissante de ses financements, avec un nombre de bénéficiaires qui a presque quadruplé en une décennie, de 40 ONG en 1992 à 60 en 1995 et 152 en 2000. Les organisations de secours, en particulier, ont profité de l’augmentation de la proportion de l’aide canadienne consacrée aux urgences et à l’assistance alimentaire, qui est passée de 4% en 1990 à 8% en 2000, année où le Bureau humanitaire que venait de créer l’ACDI a déboursé 75 millions de dollars canadiens en faveur des pays en crise.
Le développement des associations de solidarité internationale n’a cependant pas été sans heurts. Un premier contentieux a porté sur l’instrumentalisation politique et économique de l’aide par Ottawa, notamment quand l’ACDI, soucieuse de gagner en visibilité, a décidé en 1970 de ne plus appuyer les ONG qui n’exécuteraient pas de programmes explicitement financés par le Canada. En 1987, un rapport du Comité permanent de la Chambre des communes sur les Affaires extérieures, présidé par le député William Winegard, a ainsi recommandé d’arrêter d’utiliser la coopération canadienne à des fins de promotion du commerce extérieur. Mais il n’a pas été suivi d’effet. A partir de 1995, la réorientation des priorités de l’ACDI vers le développement durable et la sécurité humaine a plutôt répondu à des questions d’affichage. Selon le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCIC), 70% de l’aide bilatérale d’Ottawa restait en fait liée à la vente de biens et services en 2000, la proportion la plus élevée parmi les 19 pays membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), avec l’Espagne, l’Italie et la Grèce.
De leur côté, les associations de solidarité internationale ont fait l’objet de nombreuses critiques quant à leur opacité, leur inefficacité et leurs dérives politiques. Selon un article du Financial Post en date du 9 décembre 1994, par exemple, seulement 65% des dons des particuliers servaient effectivement la cause que les humanitaires disaient défendre. Le manque de transparence, il est vrai, concernait l’ensemble du secteur non lucratif. En 1994, plus de 17 000 ONG sur 73 000 bénéficiant d’exemptions fiscales, soit une sur cinq, n’avaient ainsi pas pris la peine de rendre des comptes au trésor public, ceci sans parler de celles qui avaient renvoyé des fichiers incomplets. Dans le même ordre d’idées, notait Walter Stewart, à peine un millier de fondations sur plus de cinq mille avaient pris la peine de répondre aux questionnaires du Centre canadien de philanthropie, un organisme privé. Dans tous les cas, soulignait Ian Smillie, les ONG restaient généralement assez évasives sur la part de leurs ressources qui provenait de subventions publiques et sur l’origine des dons en nature qu’elles recevaient, notamment les surplus agricoles écoulés par le gouvernement.
En principe, les associations bénéficiant d’avantages fiscaux sont censées renvoyer aux autorités un formulaire dit T3010 Rev 90 qui doit être mis à la disposition du public avec leur déclaration de revenus. Mais elles n’ont pas l’obligation de publier le salaire de leurs dirigeants et elles ont refusé de céder aux pressions d’un sénateur du parti libéral, John Bryden, qui avait vainement essayé de les aligner sur les pratiques du monde des entreprises. Quant aux contrevenants, ils ne sont guère sanctionnés. Concrètement, moins d’une ONG sur cent court le risque d’être auditée et fermée en cas de manquement aux règles de transparence. En 1994, par exemple, seulement 3 sur 17 000 ont perdu leurs avantages fiscaux, tandis que 237 autres disparaissaient tout simplement du fait de leur belle mort. Les restrictions en la matière portent plutôt sur le coût de leur collecte de fonds. Celui-ci ne peut théoriquement pas dépasser 20% des dons reçus, dont 80% doivent obligatoirement être dépensés au cours de l’année suivante, ceci afin d’éviter les phénomènes de thésaurisation et de placement spéculatif. A l’exception de certaines provinces, le gouvernement fédéral ne place pas non plus de limites dans les appels à la générosité du public en faveur d’activités caritatives. En 1985, un amendement législatif a même autorisé les associations de solidarité internationale à financer des activités de plaidoyer sans perdre leurs avantages fiscaux. En 1995, c’est plutôt un organisme privé, le Conseil canadien pour la coopération internationale, qui a éprouvé le besoin de rédiger un code éthique pour tenter d’autoréguler le secteur.
Dans un tel environnement, les ONG ont finalement bénéficié d’une grande liberté qui a parfois été entachée de scandales de détournements de fonds, d’abus sexuels ou de dérives politiques. Pendant la guerre froide, par exemple, le Canada n’a pas échappé aux controverses qui ont agité la scène humanitaire d’autres pays occidentaux. En témoigne un pamphlet de Branka Lapajne qui a accusé le CUSO de soutenir des mouvements de libération marxistes et des groupes terroristes en Afrique ou en Amérique latine. Depuis lors, les polémiques ont aussi porté sur les engagements militants des organisations diasporiques qui voulaient aider leur pays d’origine depuis le Canada. Plusieurs cas méritent d’être signalés en la matière.
Fondée à Calgary en 1979 par un certain Abduhamid Abdulrahim « Abu Obeida » avant de déménager ses bureaux à Ottawa vers 1985, HCI (Human Concern International), notamment, a été accusée d’être lié à des réseaux terroristes. Son représentant à Peshawar au Pakistan, Ahmed Saïd Khadr, alias « Abu al-Kanadi », était en effet un Canadien d’origine égyptienne qui a participé à la fondation d’al-Qaida lorsqu’il gérait des orphelinats et des camps de réfugiés au profit de la résistance afghane contre l’Armée rouge. Soupçonné d’avoir financé un attentat à la voiture piégée contre l’ambassade d’Egypte à Islamabad le 19 novembre 1995, il a ensuite été arrêté puis libéré, sans doute après avoir corrompu la police. Installé à Kaboul quand les talibans sont arrivés au pouvoir en septembre 1996, il a alors dirigé un camp d’entraînement d’al-Qaïda avant que l’armée pakistanaise annonce sa mort en octobre 2003. Entretemps, il a trouvé le moyen de lancer à Toronto un programme, le HEPI (Health and Education Project International), qui était destiné à continuer de collecter les fonds de la diaspora musulmane au Canada. Bien que le gouvernement fédéral ait coupé ses financements à HCI dès 1997, l’organisation a réussi à poursuivre ses activités en arguant qu’elle n’était pas responsable de la dérive terroriste d’un de ses volontaires, ce qui n’a pas empêché la police pakistanaise d’arrêter de nouveau en juillet 2019 son représentant régional dans la zone, Ali Nawaz, acquitté et libéré en juin 2020.
En dehors de la sphère djihadiste, d’autres ONG canadiennes ont aussi été suspectées d’utiliser une couverture humanitaire à des fins combattantes. Enregistrée à Kamloops en Colombie britannique, la Babbar Khalsa Society, par exemple, a été fondée par un militant sikh, Talwinder Singh Parmar, qui revendiquait l’indépendance de l’Etat du Pendjab et qui a monté un attentat ayant fait 329 morts parmi les passagers d’un appareil d’Air India au large de l’Irlande en juin 1985, avant d’être tué au combat par la police indienne près de la frontière pakistanaise en octobre 1992. Obtenu courant 1993, le statut fiscal avantageux de l’ONG a alors été révoqué par le gouvernement canadien en 1996. De leur côté, les volontaires de la TRO (Tamil Rehabilitation Organization) ont été étroitement surveillés car suspectés de financer le mouvement des LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam), qui se battait pour l’indépendance du pays tamoul au Sri Lanka et qui a été inscrit par Ottawa sur la liste des organisations terroristes en avril 2006. Comme dans de nombreux autres pays où ils avaient ouvert des antennes locales, ils partageaient en effet leurs bureaux avec les militants de la TESOC (Tamil Eelam Society of Canada), façade légale des Tigres tamouls.
Sources écrites
-Brouwer, Ruth Compton [2010], “When Missions Became Development: Ironies of ‘NGoi- zation’ in Mainstream Canadian Churches in the 1960s”, Canadian Historical Review vol.91, n°4, pp.661-93.
-Drache, Arthur [1994], Canadian Taxation of Charities and Donations, Toronto, Carswell, 2 vol.
-Lapajne, Branka [1983], CUSO and Radicalism, Toronto, Citizens for Foreign Aid Reform, 52p.
-Legault, Albert & Prémont, Karine [2002], “ Les grands axes de l’action humanitaire canadienne ”, in Conoir, Yvan & Verna, Gérard (ed.) L’action humanitaire du Canada : histoire, concepts, politiques et pratiques du terrain, Québec, Presses de l’Université Laval, pp.24-44.
-Mangin, Jean-Marc [2002], “ Réagir aux crises humanitaires : évolutions et défis ”, in Conoir, Yvan & Verna, Gérard (ed.) L’action humanitaire du Canada : histoire, concepts, politiques et pratiques du terrain, Québec, Presses de l’Université Laval, pp.190-216.
-Murphy, Brian [1991], ‘Canadian NGOs and the Politics of Participation’, in Jamie Swift & Brian Tomlinson (ed.), Conflicts of Interest: Canada and the Third World, Toronto: Between the Lines, pp.165-187.
-Smillie, Ian [1999], « Canada », in Smillie, Ian & Helmich, Henny (ed.), Stakeholders : government-NGO partnerships for international development, London, Earthscan, pp.71-84.
-Smillie, Ian [1985], The land of lost content : a history of CUSO (Canadian University Service Overseas), Toronto, Deneau, 408p.
-Stewart, Walter [1996], The charity game : greed, waste and fraud in Canada's $86-billion-a-year compassion industry, Vancouver, Douglas & McIntyre, 262p.
Les associations de solidarité internationale ne constituent cependant qu’une petite partie du secteur à but non lucratif. Selon Walter Stewart, celui-ci représentait 86 milliards de dollars canadiens en 1993, soit 12% du produit intérieur brut du pays et l’équivalent de l’économie de la Colombie britannique, troisième plus grosse province du Canada. Son apport n’était pas non plus négligeable sur le marché du travail. Les quelques 73 000 associations recensées à l’époque comptaient ainsi 1,32 million de salariés et fournissaient 9% des emplois du pays. Leur budget, lui, dépendait très largement des subsides des pouvoirs publics, à hauteur de 57%. Les revenus provenant de la collecte de dons, en revanche, étaient moindres et s’élevaient à 8,2 milliards de dollars canadiens en 1994, un montant équivalent à 2% des dépenses des particuliers.
L’économie politique du secteur à but non lucratif reflète ainsi les caractéristiques d’un pays qui, toutes proportions gardées, a beaucoup plus investi dans les activités d’assistance sociale que son voisin états-unien. En 1994, relève par exemple Walter Stewart, le gouvernement fédéral consacrait 14% de ses dépenses à des ONG se déployant au niveau local, national ou international, ces dernières bénéficiant d’un renouvellement quasi-automatique de leurs financements. Avant d’être fusionnée avec le Ministère des affaires étrangères en 2013, l’ACDI, notamment, a joué un rôle majeur en la matière. Outre son soutien à des syndicats, des coopératives, des collèges techniques, des universités ou des groupements communautaires, tous considérés comme « non-gouvernementaux », les associations de solidarité internationale ont en effet obtenu une part grandissante de ses financements, avec un nombre de bénéficiaires qui a presque quadruplé en une décennie, de 40 ONG en 1992 à 60 en 1995 et 152 en 2000. Les organisations de secours, en particulier, ont profité de l’augmentation de la proportion de l’aide canadienne consacrée aux urgences et à l’assistance alimentaire, qui est passée de 4% en 1990 à 8% en 2000, année où le Bureau humanitaire que venait de créer l’ACDI a déboursé 75 millions de dollars canadiens en faveur des pays en crise.
Le développement des associations de solidarité internationale n’a cependant pas été sans heurts. Un premier contentieux a porté sur l’instrumentalisation politique et économique de l’aide par Ottawa, notamment quand l’ACDI, soucieuse de gagner en visibilité, a décidé en 1970 de ne plus appuyer les ONG qui n’exécuteraient pas de programmes explicitement financés par le Canada. En 1987, un rapport du Comité permanent de la Chambre des communes sur les Affaires extérieures, présidé par le député William Winegard, a ainsi recommandé d’arrêter d’utiliser la coopération canadienne à des fins de promotion du commerce extérieur. Mais il n’a pas été suivi d’effet. A partir de 1995, la réorientation des priorités de l’ACDI vers le développement durable et la sécurité humaine a plutôt répondu à des questions d’affichage. Selon le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCIC), 70% de l’aide bilatérale d’Ottawa restait en fait liée à la vente de biens et services en 2000, la proportion la plus élevée parmi les 19 pays membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), avec l’Espagne, l’Italie et la Grèce.
De leur côté, les associations de solidarité internationale ont fait l’objet de nombreuses critiques quant à leur opacité, leur inefficacité et leurs dérives politiques. Selon un article du Financial Post en date du 9 décembre 1994, par exemple, seulement 65% des dons des particuliers servaient effectivement la cause que les humanitaires disaient défendre. Le manque de transparence, il est vrai, concernait l’ensemble du secteur non lucratif. En 1994, plus de 17 000 ONG sur 73 000 bénéficiant d’exemptions fiscales, soit une sur cinq, n’avaient ainsi pas pris la peine de rendre des comptes au trésor public, ceci sans parler de celles qui avaient renvoyé des fichiers incomplets. Dans le même ordre d’idées, notait Walter Stewart, à peine un millier de fondations sur plus de cinq mille avaient pris la peine de répondre aux questionnaires du Centre canadien de philanthropie, un organisme privé. Dans tous les cas, soulignait Ian Smillie, les ONG restaient généralement assez évasives sur la part de leurs ressources qui provenait de subventions publiques et sur l’origine des dons en nature qu’elles recevaient, notamment les surplus agricoles écoulés par le gouvernement.
En principe, les associations bénéficiant d’avantages fiscaux sont censées renvoyer aux autorités un formulaire dit T3010 Rev 90 qui doit être mis à la disposition du public avec leur déclaration de revenus. Mais elles n’ont pas l’obligation de publier le salaire de leurs dirigeants et elles ont refusé de céder aux pressions d’un sénateur du parti libéral, John Bryden, qui avait vainement essayé de les aligner sur les pratiques du monde des entreprises. Quant aux contrevenants, ils ne sont guère sanctionnés. Concrètement, moins d’une ONG sur cent court le risque d’être auditée et fermée en cas de manquement aux règles de transparence. En 1994, par exemple, seulement 3 sur 17 000 ont perdu leurs avantages fiscaux, tandis que 237 autres disparaissaient tout simplement du fait de leur belle mort. Les restrictions en la matière portent plutôt sur le coût de leur collecte de fonds. Celui-ci ne peut théoriquement pas dépasser 20% des dons reçus, dont 80% doivent obligatoirement être dépensés au cours de l’année suivante, ceci afin d’éviter les phénomènes de thésaurisation et de placement spéculatif. A l’exception de certaines provinces, le gouvernement fédéral ne place pas non plus de limites dans les appels à la générosité du public en faveur d’activités caritatives. En 1985, un amendement législatif a même autorisé les associations de solidarité internationale à financer des activités de plaidoyer sans perdre leurs avantages fiscaux. En 1995, c’est plutôt un organisme privé, le Conseil canadien pour la coopération internationale, qui a éprouvé le besoin de rédiger un code éthique pour tenter d’autoréguler le secteur.
Dans un tel environnement, les ONG ont finalement bénéficié d’une grande liberté qui a parfois été entachée de scandales de détournements de fonds, d’abus sexuels ou de dérives politiques. Pendant la guerre froide, par exemple, le Canada n’a pas échappé aux controverses qui ont agité la scène humanitaire d’autres pays occidentaux. En témoigne un pamphlet de Branka Lapajne qui a accusé le CUSO de soutenir des mouvements de libération marxistes et des groupes terroristes en Afrique ou en Amérique latine. Depuis lors, les polémiques ont aussi porté sur les engagements militants des organisations diasporiques qui voulaient aider leur pays d’origine depuis le Canada. Plusieurs cas méritent d’être signalés en la matière.
Fondée à Calgary en 1979 par un certain Abduhamid Abdulrahim « Abu Obeida » avant de déménager ses bureaux à Ottawa vers 1985, HCI (Human Concern International), notamment, a été accusée d’être lié à des réseaux terroristes. Son représentant à Peshawar au Pakistan, Ahmed Saïd Khadr, alias « Abu al-Kanadi », était en effet un Canadien d’origine égyptienne qui a participé à la fondation d’al-Qaida lorsqu’il gérait des orphelinats et des camps de réfugiés au profit de la résistance afghane contre l’Armée rouge. Soupçonné d’avoir financé un attentat à la voiture piégée contre l’ambassade d’Egypte à Islamabad le 19 novembre 1995, il a ensuite été arrêté puis libéré, sans doute après avoir corrompu la police. Installé à Kaboul quand les talibans sont arrivés au pouvoir en septembre 1996, il a alors dirigé un camp d’entraînement d’al-Qaïda avant que l’armée pakistanaise annonce sa mort en octobre 2003. Entretemps, il a trouvé le moyen de lancer à Toronto un programme, le HEPI (Health and Education Project International), qui était destiné à continuer de collecter les fonds de la diaspora musulmane au Canada. Bien que le gouvernement fédéral ait coupé ses financements à HCI dès 1997, l’organisation a réussi à poursuivre ses activités en arguant qu’elle n’était pas responsable de la dérive terroriste d’un de ses volontaires, ce qui n’a pas empêché la police pakistanaise d’arrêter de nouveau en juillet 2019 son représentant régional dans la zone, Ali Nawaz, acquitté et libéré en juin 2020.
En dehors de la sphère djihadiste, d’autres ONG canadiennes ont aussi été suspectées d’utiliser une couverture humanitaire à des fins combattantes. Enregistrée à Kamloops en Colombie britannique, la Babbar Khalsa Society, par exemple, a été fondée par un militant sikh, Talwinder Singh Parmar, qui revendiquait l’indépendance de l’Etat du Pendjab et qui a monté un attentat ayant fait 329 morts parmi les passagers d’un appareil d’Air India au large de l’Irlande en juin 1985, avant d’être tué au combat par la police indienne près de la frontière pakistanaise en octobre 1992. Obtenu courant 1993, le statut fiscal avantageux de l’ONG a alors été révoqué par le gouvernement canadien en 1996. De leur côté, les volontaires de la TRO (Tamil Rehabilitation Organization) ont été étroitement surveillés car suspectés de financer le mouvement des LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam), qui se battait pour l’indépendance du pays tamoul au Sri Lanka et qui a été inscrit par Ottawa sur la liste des organisations terroristes en avril 2006. Comme dans de nombreux autres pays où ils avaient ouvert des antennes locales, ils partageaient en effet leurs bureaux avec les militants de la TESOC (Tamil Eelam Society of Canada), façade légale des Tigres tamouls.
Sources écrites
-Brouwer, Ruth Compton [2010], “When Missions Became Development: Ironies of ‘NGoi- zation’ in Mainstream Canadian Churches in the 1960s”, Canadian Historical Review vol.91, n°4, pp.661-93.
-Drache, Arthur [1994], Canadian Taxation of Charities and Donations, Toronto, Carswell, 2 vol.
-Lapajne, Branka [1983], CUSO and Radicalism, Toronto, Citizens for Foreign Aid Reform, 52p.
-Legault, Albert & Prémont, Karine [2002], “ Les grands axes de l’action humanitaire canadienne ”, in Conoir, Yvan & Verna, Gérard (ed.) L’action humanitaire du Canada : histoire, concepts, politiques et pratiques du terrain, Québec, Presses de l’Université Laval, pp.24-44.
-Mangin, Jean-Marc [2002], “ Réagir aux crises humanitaires : évolutions et défis ”, in Conoir, Yvan & Verna, Gérard (ed.) L’action humanitaire du Canada : histoire, concepts, politiques et pratiques du terrain, Québec, Presses de l’Université Laval, pp.190-216.
-Murphy, Brian [1991], ‘Canadian NGOs and the Politics of Participation’, in Jamie Swift & Brian Tomlinson (ed.), Conflicts of Interest: Canada and the Third World, Toronto: Between the Lines, pp.165-187.
-Smillie, Ian [1999], « Canada », in Smillie, Ian & Helmich, Henny (ed.), Stakeholders : government-NGO partnerships for international development, London, Earthscan, pp.71-84.
-Smillie, Ian [1985], The land of lost content : a history of CUSO (Canadian University Service Overseas), Toronto, Deneau, 408p.
-Stewart, Walter [1996], The charity game : greed, waste and fraud in Canada's $86-billion-a-year compassion industry, Vancouver, Douglas & McIntyre, 262p.
