FRANCAIS| Nombre d'ONG de solidarité internationale | 194 en 1988 191 en 1996 |
| Plates-formes d'ONG laïques | Danish Refugee Council |
| Plates-formes d'ONG religieuses | n.d. |
| ONG " parapubliques " | n.d. |
| Statut des ONG | association |
| Avantages fiscaux | défiscalisation partielle des dons |
| Système d'accréditation | n.d. |
| Aide publique au développement (APD) |
2,9 milliards USD en 2022 |
| % APD/PNB | Plus de 1% en 1994 0,7% en 2022 |
| % APD destiné aux ONG (non compris les avantages fiscaux) |
-2% (1988) -6% (1989) -11% (1991) -18% (1992) -16% (1995) -8% (1998) |
| Proportion moyenne de financements privés dans les ressources des ONG de solidarité internationale | 35% (1993) |
| Champs d'interventions géographiques des ONG, par ordre décroissant d'importance | Afrique subsaharienne, Amérique latine/Caraïbes, Asie Centre & Sud, Asie Est & Océanie, Afrique du Nord/Proche orient |
| Institution gérant l'APD | Danida, qui a remplacé en 1968 le secrétariat technique pour l’aide au développement (Teknisk Samarbejde med Udviklingslandene) |
| Organisme de contrôle des ONG | n.d. |
| Interface ONG / Etat | n.d. |
| Financement public des ONG du Sud | n.d. |
A l’instar de beaucoup de pays européens, le mouvement humanitaire danois s’est d’abord structuré autour des œuvres caritatives des églises avant de se laïciser. Aujourd’hui, les plus grosses ONG du royaume sont la DCA (Danchurchaid), la Croix-Rouge et Oxfam-Ibis. Les quelques 200 organisations de solidarité internationale du Danemark comprennent également les branches locales d’entités qui ont leur siège dans un autre pays (57 d’après un décompte de 1988). L’aide publique du royaume, elle, se distingue par son niveau d’engagement financier, qui respecte les recommandations onusiennes en termes de pourcentage du produit intérieur brut. Elle se caractérise aussi par un soutien continu aux organisations de solidarité internationale, à commencer par la Croix-Rouge, la DCA et Ibis, qui sont les principaux bénéficiaires de ses subventions. Une partie non négligeable de l’assistance du royaume à des pays outre-mer passe ainsi par les ONG, en particulier lorsqu’il s’agit de programmes de coopération bilatérale, à hauteur de 40% du volume total des budgets engagés en 1998.
D’une manière générale, les ONG entretiennent de très bonnes relations avec le gouvernement. Elles siègent notamment au conseil d’administration de Danida, le département du ministère des affaires étrangères qui gère l’aide au développement. Dans le même ordre d’idées, la coopération danoise peut, depuis 1992, financer jusqu’à 100% d’un projet mené par une association, au lieu de 90% précédemment. Cela n’empêche pas Danida de défendre aussi les intérêts politiques et économiques de Copenhague en garantissant et subventionnant les investissements des entreprises danoises dans les pays en développement. En 1983, par exemple, près de la moitié de l’aide bilatérale du royaume était liée à des conditionnalités d’ordre commercial. Historiquement, la coopération danoise a également répondu aux objectifs politiques d’un petit pays qui a voulu s’affirmer sur la scène diplomatique en se distinguant des anciennes puissances coloniales.
Premier pays occidental à imposer en 1986 des sanctions économiques contre le régime raciste de l’apartheid au pouvoir en Afrique du Sud, le Danemark s’est ainsi engagé très tôt en faveur des mouvements de libération en Afrique lusophone, alors même que le Portugal était un de ses alliés au sein de l’OTAN (Organisation du Traité de l'Atlantique Nord). Dès 1971, par exemple, il livrait aux guérilleros du MPLA (Movimento Popular de Libertação de Angola) une ambulance susceptible d’être transformée en véhicule de combat. Dans les zones libérées de l’Angola, il finançait également en 1972 des écoles où l’on apprenait le maniement des armes et les techniques des professionnels de la révolution pour repousser les attaques de l’armée portugaise. Dans la région, il soutenait par ailleurs les activités « humanitaires » des guérilleros de la SWAPO (South West Africa People's Organization) en Namibie, du Frelimo (Frente de Libertação de Moçambique) au Mozambique et de la ZANU (Zimbabwe African National Union) en Rhodésie du Sud si l’on en croit les rapports de Sydafrika, le bulletin d’une des organisations partenaires d’un fonds danois dédié à la lutte contre l’apartheid.
A Copenhague, cette aide a en l’occurrence fait l’objet d’un certain consensus et a suscité peu de réserves. Ainsi, elle s’est poursuivie sous l’égide de gouvernements dirigés successivement par une coalition de libéraux et de conservateurs en 1968-1970, puis par des socio-démocrates en 1971-1972. La seule condition posée par le Ministère des affaires étrangères à l’époque était de cibler des mouvements reconnus par l’OUA (Organisation de l'unité africaine) avec l’assentiment des Nations unies et des pays indépendants de la région. Les diplomates danois, explique Christopher Morgenstierne, ont également argué que les opposants noirs en exil avaient parfaitement le droit d’être aidés dans le cadre d’une coopération qui n’était pas militaire mais médicale et alimentaire. Selon Copenhague, le soutien à la lutte contre l’apartheid n’allait pas non plus faire le jeu de Moscou car les responsables des mouvements ciblés n’étaient pas vraiment marxistes. En outre, il aurait peu d’implications sur le commerce extérieur du Danemark au vu de la faiblesse des échanges avec l’Afrique du Sud.
De crainte d’être accusé de s’immiscer dans les affaires intérieures des Etats de la région, Copenhague a cependant cherché à œuvrer plus discrètement que les gouvernements de la Suède ou de la Norvège, qui ont directement financé la lutte de l’African National Congress en Afrique australe ou de l’Eritrean People’s Liberation Front en Ethiopie. Ainsi, le Danemark a plutôt mis en œuvre sa politique de coopération par l’intermédiaire d’ONG comme MS (Mellemfolkeligt Samvirke). Le Danish Refugee Council (Dansk Flygtningehjlæp), DanChurchAid (Kolkekirkens Nødhjælp) et la section danoise d’Amnesty International ont notamment géré une ligne budgétaire créée en 1964 par le ministère des affaires étrangères en faveur des mouvements anti-apartheid. Fondée en 1966, l’ONG Ibis a également soutenu le Frelimo, le MPLA et la SWAPO avant d’être restructurée en 1991 et de rejoindre le groupe Oxfam en 2023.
Dans un tel contexte, les activités des associations danoises n’ont pas toujours été transparentes. Un des cas les plus controversés en la matière est celui de Humana, aussi appelée Tvind. Fondée en 1970 par Mogens Amdi Petersen, un routard et un hippie considéré comme un gourou, cette ONG s’est initialement construite autour d’un réseau d’écoles mobiles, dites DRH (Den Rejsende Højskole), qui disaient soutenir l’enfance défavorisée, d’abord au Danemark, puis à travers le monde avec des établissements plus pérennes tels que l’IICD (Institute of International Co-operation and Development) dans le Michigan et le Massachusetts aux Etats-Unis. S’inspirant du scoutisme, Humana s’est ensuite dotée fin 1977 d’une plateforme chargée de mobiliser des volontaires pour convoyer des secours dans les pays en développement. Connue sous le nom d’UFF (U-landshjælp fra Folk til Folk) en danois, de DAPP (Development Aid from People to People) en anglais et d’ADPP (Ajuda de Desenvolvimento de Povo para Povo) en portugais, celle-ci a alors commencé à soutenir les pays de la ligne de front en lutte contre le régime de l’apartheid en Afrique du Sud, essentiellement l’Angola, le Mozambique, la Namibie et le Zimbabwe. Mais Humana a vite pris une tournure commerciale. Ainsi, l’ONG a entrepris d’exploiter des plantations en Afrique australe en activant les relations privilégiées qu’elle avait tissées avec les anciens responsables des mouvements de libération arrivés au pouvoir à l’indépendance, tels les présidents Eduardo dos Santos en Angola, Robert Mugabe au Zimbabwe ou Sam Nujoma en Namibie. En Angola, par exemple, l’ADPP a bientôt été financée par des compagnies pétrolières et son responsable sur place en 2001, Rikke Viholm, était membre du conseil d’administration de la FESA (Fundação Eduardo dos Santos), une des caisses noires du régime. Au Zimbabwe en 1998, encore, Humana inaugurait à Murgwi, dans la vallée de la Shamwa, le siège international du Mouvement People to People, un bâtiment si imposant que ses responsables le disaient visible depuis la Lune !
D’une plantation de bananes au Belize à des ateliers de couture au Maroc en passant par de l’agroforesterie au Brésil, le développement tous azimuts de l’ONG a également permis au réseau de multiplier ses investissements, à mesure qu’il se dotait de branches associatives à l’étranger, jusqu’à une trentaine, en commençant par la Suède et la Norvège dès 1981. Avec des officines comme Planet Aid aux Etats-Unis puis au Canada à partir de 1997, Humana s’est notamment financée en collectant et recyclant des vêtements usagés qui étaient ensuite revendus dans les pays en développement. Les gains ainsi réalisés n’étaient alors pas réinvestis dans des activités sociales mais placés dans les nombreux comptes bancaires offshore que l’ONG avait ouverts à Guernesey, Jersey, dans les îles Caïmans, à Gibraltar ou dans les Antilles hollandaises. De nombreux Etats ont en conséquence commencé à enquêter sur ces pratiques frauduleuses.
Dès 1994 à Londres, par exemple, la Charity Commission retirait à la section britannique de Humana son statut d’organisation à but non lucratif en l’accusant d’avoir menti à propos de projets jamais réalisés en Zambie. Fin 1995 en France, les autorités fermaient ensuite les bureaux de l’ONG pour cause d’évasion fiscale, tandis qu’un rapport parlementaire désignait le réseau de Tvind comme une secte. Mogens Amdi Petersen, qui avait disparu du Danemark depuis 1979, était pour sa part appréhendé début 2002 aux États-Unis, où il allait faire quelques mois de prison, accusé de fraude. Bientôt extradé à Copenhague, il devait également répondre devant la justice danoise du détournement de plusieurs dizaines de millions d’euros. Brièvement acquitté en 2006, il a alors fui avant d’être définitivement condamné en 2015 et recherché par Interpol avec d’autres acolytes suspectés d’avoir trouvé refuge au Mexique. Début 2017, encore, la justice brésilienne démarrait une procédure contre Humana, pour blanchiment d’argent.
L’ONG de Mogens Amdi Petersen n’est certes pas la seule à avoir détourné des fonds. Après l’arrivée au pouvoir de Nelson Mandela en Afrique du Sud en 1994, par exemple, les religieux de la DCA (Danchurchaid) ont démarré une enquête sur l’utilisation à des fins personnelles d’un don d’un million de dollars versé en 1985 à la Fondation pour la paix et la justice d’Alan Boesak, un militant anti-apartheid et un pasteur de l’église réformée. Reconnu coupable de fraude en 1999, celui-ci a alors été emprisonné en 2000 et libéré en 2001 après avoir purgé une partie de sa peine de trois ans.
Marc-Antoine Pérouse de Montclos, 2026
Sources écrites
-Morgenstierne, Christopher Munthe [2003] Denmark and the National Liberation of Southern Africa, Uppsala, Nordic Africa Institute, 142p.
-Randel, Judith & German, Tony [1999], « Denmark », in Smillie, Ian & Helmich, Henny (ed.), Stakeholders : government-NGO partnerships for international development, London, Earthscan, pp.85-93.
