Présentation du mouvement humanitaire aux Etats-Unis

 
 
Nombre d'ONG de solidarité internationale -4387 en 1940, 424 en 1941, 97 en 1945, 62 en 1950, 57 en 1960, 83 en 1970, 167 en 1980, 267 en 1990, 436 en 2000 et 510 en 2004 d’après Rachel McCleary et Robert Barro.
-4 117 selon l’étude publiée par Elizabeth Reid et Janelle Kerlin en 2006. Plutôt en augmentation, le nombre d’ONG de solidarité internationale a beaucoup varié au fil du temps. Il était de 1 515 en 1997 et, déjà en 1981, de 1 950 d’après la TAICH (Technical Assistance Information Clearing House), un bureau selon lequel seulement 203 ONG confessionnelles, 171 organisations « laïques » et 10 fondations étaient vraiment actives outre-mer à l’époque.
-Les chiffres fournis par la coopération américaine sont encore moindres. L’agence USAID travaillait avec 485 ONG dûment enregistrées en 2016, contre 496 en 2007, jusqu’à 531 en 2004, mais 420 en 1997, 358 en 1991… et 57 organisations qui recevaient des fonds publics en 1967.
Plates-formes d'ONG laïques à l'international -ACVAFS (American Council of Voluntary Agencies for Foreign Service) : créé en 1943, il s’est doté en 1955 d’un centre de recherches, la TAICH (Technical Assistance Information Clearing House), et a commencé en 1975 à centraliser les données individuelles des réfugiés d’Indochine accueillis aux Etats-Unis. Comprenant jusqu’à 45 membres, dont des coalitions comme CODEL et PACT, le Conseil a ensuite dépéri et n’est plus fonctionnel aujourd’hui.
-PACT (Private Agencies Collaborating Together) : dotée d’un statut d’ONG à part entière depuis 1992, cette organisation a initialement été lancée en 1971 pour établir des passerelles entre les ONG du Nord et du Sud.
-Global Impact : d’abord connue sous le nom de Federal Service Joint Crusade lors de sa création en 1956, puis d’International Service Agencies en 1966, cette plate-forme collecte des fonds et regroupe surtout des ONG dans le domaine de la santé. Elle a pris son nom actuel en 2003 et s’est dotée d’une branche britannique en 2016.
-Interaction (American Council for Voluntary International Action) : créée en 1984 avec 22 associations, cette « alliance » est devenu le plus gros collectif d’ONG américaines de solidarité internationale. Composée d’organisations « laïques » autant que confessionnelles, elle comptait 180 membres en 2019 et jusqu’à 193 en 2010, contre 152 en 1996 (dont l’ACVAFS et le PACT).
Plates-formes d'ONG religieuses à l'international -CWS (Church World Service) : établi en 1946 comme la branche humanitaire du département outre-mer du Conseil national des Eglises, il regroupe des dénominations protestantes, orthodoxes et anglicanes, au nombre de 37 depuis 2010.
-CODEL, ou CD (Coordination in Development) : lancé avec 40 organisations chrétiennes en 1969, ce consortium a cessé de fonctionner en 1995, après avoir acquis un statut d’entreprise en 1994.
-IVS (International Voluntary Services) : fondé en 1953 par des Quakers, des Mennonites et des Brethren, ce collectif avait pour objectif d’envoyer des volontaires dans les pays en développement et a participé à la création des peace corps en 1961. Il a été dissous en 2002.
-IOCC (International Orthodox Christian Charities) : groupement établi en 1992 par la conférence des évêques orthodoxes.
-ACT (Action by Churches Together) : plate-forme de collecte de fonds montée à Genève en 1995 par le Conseil œcuménique des Eglises (le World Council of Churches) avec, entre autres, les Américains de la LWF (Lutheran World Federation) et de la BSC (Brethren Service Commission).
ONG " parapubliques " à l'international -Peace Corps depuis 1961
-Croix-Rouge américaine depuis 1881
Statut des ONG -PVO (Private Voluntary Organization)
-Internal Revenue Code : section 501(c)(3)
Avantages fiscaux -défiscalisation partielle des dons reçus par des ONG depuis 1936. Depuis 1917, la loi permet par ailleurs aux particuliers de déduire de l’impôt sur le revenu leurs dons à des œuvres caritatives.  Un amendement au Revenue Act de 1935 autorise également les entreprises à bénéficier de dégrèvements fiscaux lorsqu’elles reversent des fonds à des œuvres de charité dans la limite de 5% de leur revenu imposable.
-défiscalisation partielle des activités (form 990).
Système d'accréditation -au niveau fédéral : a priori, l’enregistrement des ONG n’est pas obligatoire. Mais les organisations à but non lucratif qui veulent bénéficier d’avantages fiscaux et obtenir des financements publics doivent être accréditées. Les autorités peuvent donc aussi les radier sur une base annuelle. Les licences qui permettent de prétendre à des financements publics, par exemple, ont été accordées à partir de 1974 par un bureau spécialisé d’USAID disparu depuis lors, l’Office of Private and Voluntary Cooperation (PVC).
-au niveau régional : certains Etats fédérés demandent à enregistrer des ONG dont le siège social peut se trouver sur le territoire d’un autre Etat. 38 Etats sur 50 encadrent par ailleurs les appels des ONG à la générosité du public.
Aide publique au développement
(APD)
-$33,9 milliards en 2019, $29,5 en 2009
% APD/PNB -0,18% en 2021 ; 0,16% en 2009
% APD destiné aux ONG
(non compris les avantages fiscaux)
--1% de l’aide bilatérale en 1971
-13% de l’aide bilatérale en 1981
-25% de l’aide bilatérale en 1995
-41% de l’aide bilatérale en 2002
-22% de l’aide bilatérale en 2018
-23% de l’aide bilatérale en 2019
-22% de l’aide bilatérale en 2020
Proportion moyenne de financements privés dans les ressources des ONG de solidarité internationale -61% en 1990
-50% en 1995
-66% en 2005
Champs d'interventions géographiques des ONG, par ordre décroissant d'importance -Amérique latine/Caraïbes, Asie Sud-Est & Océanie, Afrique subsaharienne, Afrique du Nord/Proche Orient
Institution gérant l'APD -USAID (United States Agency for International Development). Etablie à l’occasion du vote du Foreign Assistance Act de 1961, l’agence a succédé à l’ICA (International Cooperation Administration), qui datait de 1953 et qui fonctionnait davantage sous la tutelle du Département d’Etat. USAID a été créée pour unifier les efforts de coopération du gouvernement américain à l’international : assistance technique et économique de l’ICA, octroi de crédits, soutiens financiers à des devises en difficultés, distribution des surplus agricoles du Food for Peace Program, etc. Depuis 1964, l’agence dispose également d’un bureau spécialisé pour les urgences à l’étranger, l’Office of Foreign Disaster Assistance.
Organisme de contrôle des ONG -au niveau des Etats fédérés : divers services.
-au niveau fédéral : l’IRS (Internal Revenue Service). Le fisc distingue deux sortes d’organisations à but non lucratif. Celles qui servent seulement les intérêts de leurs membres peuvent être exemptées de l’impôt sur les sociétés. Mais les ONG qui servent l’intérêt général ont également droit à un dégrèvement fiscal des dons et des legs au titre de la section 501(c)(3) du code des impôts.
Interface ONGI / Etat -un bureau spécialisé et créé en 1971, l’Office of Private and Voluntary Cooperation (PVC), s’est longtemps occupé d’enregistrer les ONG susceptibles de bénéficier de soutiens publics à l’international, avant d’être progressivement intégré à USAID puis dissous en 2006. Auparavant, un comité consultatif avait brièvement exercé cette fonction entre 1948 et 1951. Etabli en 1946, l’ACVFA (Advisory Committee on Voluntary Foreign Aid) avait en l’occurrence repris les tâches assignées pendant la Seconde Guerre mondiale à un comité présidentiel monté en 1941 puis à un bureau spécialisé, le President’s War Relief Control Board, établi par le décret n°9205 du 25 juillet 1942. A partir de 1981, un éphémère lobby d’ONG, PAID (Private Agencies in International Development), a également essayé de développer des partenariats entre le monde associatif et Washington.
Financement public des ONG du Sud -le gouvernement américain peut financer des ONG du Sud et même faciliter leur enregistrement aux Etats-Unis.
-des fondations établies par le Congrès américain soutiennent également des ONG du Sud. Etablie en 1971, l’Inter-American Foundation travaille par exemple en direction de l’Amérique latine et des Caraïbes ; son pendant pour l’Afrique, l’African Development Foundation, date quant à elle de 1984.






Introduction : un rapide panorama des acteurs humanitaires aux Etats-Unis
Les principales caractéristiques du secteur non lucratif
Le rôle des fondations
L’importance de la religion
Des biais confessionnels
Des relations étroites avec les pouvoirs publics
Des restrictions politiques et militaires sur l’aide humanitaire
Des modalités de contrôle et de surveillance des ASI
Les fondations dans le collimateur
Les ONG islamistes après 2001


 

Introduction : un rapide panorama des acteurs humanitaires aux Etats-Unis
 

En valeur absolue, les Etats-Unis sont le plus gros donateur du monde à l’international. Ils fournissent environ un quart des flux financiers de l’APD (Aide publique au développement) enregistrés par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). Le budget cumulé des ONG américaines engagées dans des actions humanitaires outre-mer est tout aussi impressionnant. Selon Rachel McCleary et Robert Barro, il est passé d’un pic de $1,4 milliard en 1945 à un plancher de $263 millions en 1952 avant de remonter progressivement et d’atteindre $6,8 milliards en 2004, avec un taux de croissance moyen de 5,8% pendant toute cette période.
 
A eux deux, les pouvoirs publics et les associations de solidarité internationale (ASI) disposent ainsi d’une force de frappe financière inégalée dans le monde. Parfois contradictoires, les chiffres varient certes selon les sources. A en croire la cour des comptes américaine, l’assistance versée par le biais des ONG à des pays du Sud était plus de deux fois supérieure aux montants de la coopération bilatérale des Etats-Unis, à hauteur, respectivement, de $4 milliards et $1,9 milliard en 2000. Selon l’OCDE, en revanche, les fonds des ASI américaines à destination du « tiers-monde » équivalaient seulement à la moitié de l’APD, à raison de $6,4 milliards et $13,8 milliards en 2000.
 
La taille de la population et de l’économie de la première puissance mondiale relativise en fait la générosité des Etats-Unis. Assez régulièrement, des sondages montrent ainsi que les Américains désapprouvent les politiques de coopération outre-mer, qu’ils trouvent trop onéreuses et inefficaces. Ils reprochent notamment à l’agence USAID (United States Agency for International Development) de gaspiller l’argent du contribuable. D’après une étude réalisée auprès de 2 400 personnes en 1986 et citée par Larry Minear en 1988, par exemple, 88% des Américains estimaient que l’aide aux pays du Sud était détournée et, pour 85% d’entre eux, qu’elle servait surtout à nourrir les bureaucrates de Washington. Les personnes interrogées, cependant, n’avaient pas beaucoup plus confiance dans les associations de solidarité internationale.
 
Traditionnellement, ces dernières représentent à peine plus d’un pour cent des dépenses de l’ensemble des ONG américaines, bien moins que dans le monde associatif en Grande-Bretagne et en France. En 1956, déjà, on estimait que seulement 8% des dons privés aux Etats-Unis, soit 535 millions de dollars, concernaient des projets à l’international. Cinquante ans plus tard, les quelques 5 600 ASI recensées sur le territoire avec un budget annuel supérieur à $25 000 ne constituaient toujours que 2% des ONG américaines et de leurs financements si l’on en croit les chiffres d’Elizabeth Reid et Janelle Kerlin. Parmi celles-ci, les trois quarts travaillaient effectivement à l’étranger, essentiellement dans le développement plutôt que les secours d’urgence, les programmes éducatifs ou la défense des droits de l’homme. Mais les ASI étaient généralement moins soutenues par les pouvoirs publics que leurs homologues actives sur le territoire national : à hauteur de 19,2% de leurs ressources en 1995 selon la grosse étude de Lester Salamon et Helmut Anheier, contre 21,9% pour l’ensemble du secteur non lucratif aux Etats-Unis, voire 30,5% si l’on excluait les congrégations religieuses et le calcul de la contribution des bénévoles.
 
Entre isolationnisme et messianisme, la position de l’Amérique a en fait oscillé suivant les circonstances. Historiquement, le pays peut se targuer d’avoir accueilli des millions de migrants qui fuyaient la misère. Dès 1753, plus de vingt ans avant la déclaration d’indépendance de 1776, des philanthropes envoyaient par exemple des secours à l’aristocratie blanche de l’île de Saint-Domingue, en proie à des troubles révolutionnaires. En 1812, encore, était armé un bateau chargé de vivres pour les rescapés d’un tremblement de terre au Venezuela. De son côté, la Chambre de commerce de New York réunissait des fonds pour aider les victimes de la famine en Irlande en 1862.
 
La Première Guerre mondiale a alors suscité un grand mouvement de mobilisation humanitaire. L’intervention de l’armée américaine en Europe a en effet posé les jalons d’un engagement durable en faveur de programmes d’assistance à l’international. Mais l’après-guerre et la crise économique des années 1930 ont ensuite provoqué un regain d’isolationnisme. En 1938, par exemple, les campagnes de collectes de fonds en faveur de la Chine ou de l’Espagne devaient se solder par des échecs. C’est plutôt sur le territoire national que les initiatives caritatives se sont développées, à mesure que la politique de New Deal du président Franklin Delano Roosevelt mettait en place les bases d’un Etat-providence. Au fil des ans, les ONG sont ainsi devenues les partenaires privilégiés de programmes d’assistance qui, financés par le gouvernement, ont d’abord ciblé l’éducation avant de s’étendre à d’autres secteurs pour contenir le mécontentement des populations défavorisées, surtout après les émeutes des années 1960 dans les ghettos noirs.
 
Autre étape majeure de mobilisation humanitaire à l’international, la Seconde Guerre mondiale a consacré la vocation messianique de la superpuissance américaine. L’aide a alors pris une fonction stratégique d’endiguement de la menace communiste dans le cadre du Plan Marshall de 1947 puis de la création d’une agence dédiée à la coopération outre-mer, USAID (United States Agency for International Development), en 1961. La croissance économique des « Trente Glorieuses », qui plus est, a donné aux Etats-Unis les moyens de leur politique d’influence, notamment par le biais d’ONG subventionnées par les pouvoirs publics. A l’époque, en l’occurrence, les ASI ont acquis un rôle d’autant plus important que, dans le même temps, divers mouvements de protestation contre la guerre du Vietnam, la ségrégation raciale, les excès du consumérisme et la pollution industrielle suscitaient l’émergence de nombreux lobbies et associations dans les domaines de la paix, des droits civiques et de l’environnement. En 1974, le scandale du Watergate, lui, a souligné toute l’importance des organisations privées face aux abus d’un gouvernement discrédité.
 
Les deux décennies suivantes ont également contribué à consolider le secteur associatif. Au cours des années 1980, d’abord, la mise en place de politiques libérales aux Etats-Unis, les préconisations de la Banque mondiale dans les pays en développement et le consensus de Washington sur les mérites des économies de marché ont confirmé le rôle crucial des ONG en tant que partenaires de gouvernements de plus en plus désireux de déléguer leurs fonctions sociales au secteur privé. Porteuse de nombreux espoirs, la fin de la guerre froide a ensuite laissé espérer que les ASI américaines allaient lutter plus efficacement contre la pauvreté et même réussir à démocratiser le monde suivant des modèles d’inspiration occidentale. Ce sont les attentats terroristes d’Al-Qaïda qui, en 2001, ont brisé cet élan.
 
En effet, les attaques contre le World Trade Center et les controverses sur l’utilisation des dons reçus par la Croix-Rouge en faveur des victimes ont sapé le capital de confiance des ONG, détourné les Américains des problèmes du « tiers-monde » et provoqué une baisse des dons aux organisations caritatives alors que le déficit budgétaire des Etats-Unis continuait de se creuser et que le pays connaissait un ralentissement conjoncturel de sa croissance économique. Le coût des opérations militaires en Afghanistan et en Irak puis les dépenses liées à la reconstruction des villes endommagées par l’Ouragan Katrina en 2005 n’ont pas aidé non plus. Montée en 2002, la Millenium Challenge Corporation a vu le Congrès approuver moins de la moitié des fonds qu’elle demandait. De plus, elle s’est avérée incapable de les dépenser en temps utile. Entretemps, USAID perdait la moitié de ses effectifs, avec nombre d’employés tombé de 3 163 en 1996 à 1 985 en 2006.
 

Les principales caractéristiques du secteur non lucratif
 

L’analyse qui suit se concentre sur les Associations de solidarité internationale (ASI) au sein de la catégorie plus englobante des PVO (Private Voluntary Organizations). A l’exception de quelques petits groupements locaux qui ne sont pas enregistrés et qui ne jouissent donc pas de privilèges fiscaux, les associations étudiées ont généralement le statut d’incorporated organisations à but non lucratif. Dans un cadre fédéral, elles sont déclarées au niveau des Etats, avec une législation qui n’est pas uniforme mais qui leur permet de bénéficier d’exemptions d’impôts et de limiter la responsabilité juridique de leurs responsables. Au niveau national, la quasi-totalité de ces entités ont un statut caritatif et peuvent solliciter la générosité du public en vertu de l’article 501(c)(3) du Code des impôts.
 
Lorsqu’elles sont opérationnelles outre-mer, les ONG, ou PVO selon leur appellation la plus prisée aux Etats-Unis, se distinguent par ailleurs des fondations ou des trusts qui se contentent de financer des projets à l’étranger et qui jouissent aussi de privilèges fiscaux du moment qu’ils ne mènent pas en parallèle des activités à caractère lucratif. Là aussi, cependant, les cas de figures sont extrêmement variés. La Bill & Melinda Gates Foundation, par exemple, finance surtout des partenaires au Sud, alors que les fondations Ford, Rockefeller, Carnegie et MacArthur interviennent directement sur le terrain. A l’inverse, il arrive que des associations de solidarité internationale mènent des activités de plaidoyer et de sensibilisation aux Etats-Unis sans avoir d’activités outre-mer, à l’instar du Hunger Project, une initiative lancée en 1977 par la militante altermondialiste Susan George en vue de promouvoir l’agriculture locale et de sortir du syndrome de la dépendance à l’aide alimentaire dans les pays en développement.
 
Les organisations de solidarité internationale des Etats-Unis se comptent par milliers. C’est peu dans un pays qui est réputé abriter entre un et deux millions d’ONG suivant que l’on y inclut les associations enregistrées ou non. Et cela ne représente qu’une toute petite partie des diverses institutions à but non lucratif qui jouissent de dégrèvements fiscaux accordés par l’IRS (Internal Revenue Service) : corporationsendowments, funds, academies, foundations, trusts, commissions, unions, memorials, societies, charities, benefits, estatesaids, etc. Aussi importe-t-il de dire un mot des PVO en général, avant d’en analyser plus précisément les engagements à l’international.
 
De prime abord, le secteur non lucratif de la première économie du monde paraît particulièrement impressionnant. En effet, il est le troisième contributeur du produit intérieur brut (PIB) et emploie environ un Américain sur quinze. En quarante ans, sa part dans l’économie nationale a quasiment doublé. Elle est passée de 3,2% du PIB en 1981 à 6,9% en 1995, jusqu’à 9,5% si l’on y inclut l’apport du bénévolat et des congrégations religieuses comme le font les chercheurs Lester Salamon et Helmut Anheier. Selon l’Urban Institute, elle a ensuite fléchi légèrement, à 5,2% en 2007, avant de remonter à 5,6% en 2019, proportion qui reste supérieure à la moyenne des pays développés. D’après Pierre Buhler et al., par exemple, l’économie du don représentait 8,5% du PIB des Etats-Unis en 2001, contre 3% en France.
 
Le poids du secteur non lucratif sur le marché du travail est à l’avenant. D’après une Commission établie à ce sujet par le Congrès en 1973, six millions d’organisations philanthropiques, au sens large du terme, employaient déjà un auxiliaire social sur dix en 1975, avec un revenu de 80 milliards de dollars par an, jusqu’à 100 si l’on y incluait les dons en nature, le bénévolat et les prestations gratuites d’établissements à caractère caritatif, religieux, scientifique, littéraire ou éducatif. La fin de la croissance économique des Trente Glorieuses n’a pas remis en cause la tendance. Avec des ressources budgétaires qui s’élevaient à 502 milliards de dollars en 1995, le secteur non lucratif fournissait encore 7,8% de l’emploi non agricole, jusqu’à 14,5% d’après les calculs de Lester Salamon et Helmut Anheier en valorisant la part du bénévolat et des congrégations religieuses. A lui seul, le volontariat représentait l’équivalent de 9 millions d’emplois et de 225 milliards de dollars en 1998. Au total, le secteur non lucratif salariait 10,6 millions de personnes, soit 7,1% des actifs selon l’Independent Sector en 1998. Au cours de la décennie suivante, la proportion allait même monter jusqu’à 9% de la population active en 2006 si l’on en croit les chiffres de Janet Greenlee et al., qui étaient basés sur des revenus de 665 milliards de dollars. D’après d’autres calculs réalisés par l’Urban Institute en 2007, une telle manne correspondait à 8,3% des salaires pour des ressources budgétaires estimées à 720 milliards de dollars.
 
Aujourd’hui, encore, près d’un habitant sur deux consacre du temps à des organisations à but non lucratif. L’engagement associatif reste très prisé car il est historiquement associé aux idéaux de la démocratie américaine et de la liberté de religion, ainsi que l’observait le fameux politiste français Alexis de Tocqueville au 19ème siècle. En outre, il répond bien aux besoins d’une société plurielle et ethniquement diverse. Constitutif de la liberté d’expression, il bénéficie de surcroît d’un environnement juridique et fiscal plus favorable qu’en France ou en Grande-Bretagne, avec des dispositifs permettant d’alléger le montant des impôts au prorata des dons versés à des causes sans but lucratif. Selon une enquête menée auprès des ménages par le Center for Philanthropy de l’Université de l’Indiana en 2005, plus de 30% des dons des particuliers étaient par exemple destinés à financer des actions en faveur des pauvres.
 
Historiquement, l’engagement associatif correspond par ailleurs à l’idéologie volontariste d’une société de pionniers et d’entrepreneurs. Avec certaines spécificités : à la différence des Britanniques, explique ainsi Karen Wright, les Américains chérissent la philanthropie en tant que symbole de réussite sociale et de richesse. En revanche, ils récusent le paternalisme des œuvres de charité, qui sont accusées de maintenir les pauvres en situation de dépendance. De ce point de vue, il convient de relativiser l’engagement social des citoyens américains. Evaluée à 2% du produit national brut des Etats-Unis en 2000, leur générosité était deux fois supérieure à celle des Britanniques ou des Français, toutes proportions gardées. Mais l’estimation de leurs dons incluait les contributions à des organisations religieuses, qui en accaparaient une bonne partie. Pour le reste, la proportion de foyers qui disaient donner de l’argent à des ONG était à peu près similaire à celle d’autres pays développés, autour de 70%.
 
Si l’on exclut les organisations religieuses, observent James Curtis et al., le taux d’adhésion associative des Américains est en fait moindre que dans des pays comme le Canada, l’Australie, les Pays-Bas, la Norvège ou la Suède. Les ONG de solidarité internationale, en particulier, comptent moins de volontaires qu’en Europe. Elles fonctionnent davantage avec des salariés et aspirent surtout à devenir des entreprises professionnelles à but non lucratif. Dans le même ordre d’idées, relève Karen Wright, les Américains sont beaucoup moins altruistes que les Britanniques : ils donnent d’abord à leur propre communauté, souvent parce qu’ils n’ont pas confiance dans les prestations des services sociaux du gouvernement fédéral. Seulement 1% de leurs contributions financent des projets à l’international. Le modèle est complètement différent de celui des Britanniques, qui continuent de croire aux mérites de l’aide sociale d’un Etat-providence sur leur propre territoire, quitte à consacrer aux pauvres du tiers-monde le premier ou deuxième poste de leur générosité suivant les années.
 
Au vu de leur poids économique et démographique, les Etats-Unis comptent finalement moins d’ONG qu’on aurait pu l’imaginer. Le nombre d’associations à vocation sociale y a également augmenté à un rythme un peu moindre que dans d’autres pays développés depuis la fin de la guerre froide. Si les fondations dites philanthropiques ont quasiment doublé en dix ans, passant de 38 807 en 1995 à 75 953 en 2005, la progression des organisations à but non lucratif déclarées auprès des services fiscaux a été plus lente : 1,1 million en 1989, 1,3 en 1995 selon l’IRS (Internal Revenue Service), 1,4 en 2007 selon l’Urban Institute, 1,5 en 2021 selon le Département d’Etat. De 1993 à 1998, la croissance budgétaire du secteur non lucratif a certes été supérieure à celle du Produit intérieur brut américain. De plus, l’augmentation du nombre d’ONG enregistrées au titre de l’article 501(c)(3) du Code des impôts a toujours été soutenue, avec 137 487 entités en 1968, 293 947 en 1978, 366 071 en 1985, 631 902 en 1999 et 1 006 670 en 2009. Mais une pareille croissance ne témoigne pas forcément d’un sursaut civique ou d’un engagement associatif plus marqué en faveur des pauvres.
 
Sur le long terme, argue David Hammack, la tendance tient plutôt à l’évolution des pratiques de consommation des Américains, à mesure que leur niveau de vie s’élevait et qu’ils demandaient davantage de services sociaux, plutôt que de se contenter d’acheter des biens manufacturés. D’autres raisons ont aussi joué de façon plus conjoncturelle. Dans les années 1960, d’abord, le projet de Grande Société du président Lyndon Johnson s’est traduit par une augmentation des subventions fédérales accordées aux organismes qui assistaient les milieux défavorisés. D’après Burton Weisbrod, il en est résulté que la proportion de financements privés dans les budgets opérationnels de l’ensemble des ONG humanitaires, sociales, médicales, sportives, culturelles et éducatives est progressivement tombée de 53,5% en 1964 à 23,6% en 1993. La baisse des dons a notamment touché les congrégations religieuses et a été d’autant plus marquée qu’entretemps, le revenu des ménages continuait d’augmenter.
 
Contrairement à ce que l’on croit souvent, le développement de l’Etat-providence au cours des années 1960 n’a ainsi pas entraîné un déclin du secteur non lucratif. Au contraire, il a stimulé l’expansion des ONG en institutionnalisant leurs partenariats avec les pouvoirs publics dans les domaines de la santé, du logement, de l’assistance sociale et de la formation professionnelle. Dans le même temps, l’Etat a conforté ses positions. Ses dépenses dans le secteur de la santé, par exemple, étaient huit fois supérieures à celles des organismes privés en 1973, alors qu’elles étaient quasiment équivalentes en 1930. Au cours de cette période, la part du public et du privé dans le financement de l’éducation supérieure s’est également inversée au profit de l’Etat, devenu majoritaire.
 
Mais la libéralisation économique des années 1980 a ensuite entraîné une relative diminution des dépenses sociales du gouvernement, à l’exception des domaines de la santé et des retraites. L’administration du président Ronald Reagan, en particulier, a développé une politique de laissez-faire et de désengagement qui a substantiellement réduit les financements publics en faveur du secteur non lucratif. A l’époque, les dons privés et les subventions des collectivités locales ou des Etats fédérés n’ont guère réussi à compenser le manque à gagner en provenance du gouvernement fédéral. Résultat, observent Lester Salamon et Helmut Anheier, les ONG ont dû autofinancer leurs activités en commercialisant encore davantage leurs services sociaux. Leur forte croissance des années 1990 est essentiellement due à cette marchandisation, bien plus qu’à une augmentation des dons de particuliers ou des subventions publiques.
 
Il convient à cet égard de relativiser l’idée selon laquelle les ONG américaines continueraient à bénéficier très largement de financements privés « classiques », issus en l’occurrence des fondations, du mécénat d’entreprises, des églises ou de la générosité du public. Indéniablement, ceux-ci ont beaucoup contribué à l’essor du secteur non lucratif. En valeur absolue, par exemple, les protestants, suivis des juifs et des catholiques, ont été les donateurs les plus « généreux » sur la période 1919-1960 d’après Merle Curti. En moyenne, ajoutent Rachel McCleary et Robert Barro, le secteur privé a par ailleurs fourni 80% des ressources des 1 638 ASI humanitaires comptabilisées aux Etats-Unis entre 1939 et 2004. Mais l’autofinancement des ONG et la commercialisation de leurs activités ont bientôt pris le pas, à mesure que s’imposait le modèle managérial des entreprises étudié par Henry Hansmann. Aujourd’hui, les particuliers ne jouent sans doute plus un rôle aussi important, en particulier à l’international. Au début des années 2000, expliquait ainsi Karen Wright, ils fournissaient encore près de 84% des dons reçus par des organisations à but non lucratif. Avec le mécénat des entreprises et des fondations privées, leur générosité s’élevait à 212 milliards de dollars en 2001, contre 190 en 1999. Cependant, leur soutien à des causes internationales représentait moins de 2% de ce montant.
 

Le rôle des fondations
 

Parce qu’elles se financent traditionnellement en faisant fructifier leur capital, les fondations établies par des individus ou des entreprises sont significatives d’une telle évolution. Concentrées sur la côte Est, les plus connues portent généralement le nom du donateur d’un legs perpétuel, à l’instar du Pew Memorial Trust, du Lilly Endowment ou des Fondations Ford, Carnegie, Rockefeller, Kellogg, Tinker, Atkinson, MacArthur, Dodge, Rotary, Charles Kettering, Compton, Stanley, De Rance, West, Besser, Henry Luce et Edna McConnell Clark. D’autres ont un caractère plus confidentiel, voire « familial », à l’échelle « communautaire » ou « municipale », ainsi que l’observait Joseph Kiger, le directeur de recherches d’un comité d’enquête parlementaire monté à ce sujet en 1952 par un député du nom d’Eugène Cox. Leur croissance n’en est pas moins impressionnante.
 
Dans la deuxième moitié du XXème siècle, le nombre de fondations privées double ainsi tous les dix ou vingt ans. On en recense 27 en 1915, 127 en 1924, 123 en 1934, 243 en 1939, 505 en 1946, 4 162 en 1955, environ 7 000 en 1960, 22 000 en 1975, 32 000 en 1990, 41 000 en 1995, 47 000 en 1998, 56 000 en 2000, 68 000 en 2006 et 97 435 en 2012. Parallèlement, les fondations privées renforcent leur poids au sein du secteur non lucratif. En 1946 au sortir de la Seconde Guerre mondiale, leur budget cumulé s’élevait à 300 millions de dollars et représentait moins de 5% des 6,651 milliards de dollars de l’économie du don, qui était alimentée à 72% par la générosité des particuliers. Mais en 2000, elles finançaient 27,6 milliards de dollars de projets. Cette année-là, leurs subventions représentaient un peu plus de 12% des dons collectés aux Etats-Unis. Même si elles fournissaient moins de 3% des ressources de l’ensemble du secteur non lucratif, elles capitalisaient 80% des fonds privés consacrés à des actions bénévoles et redistribuaient les deux tiers des dons destinés à des organisations caritatives.
 
Pour autant, les fondations n’ont pas toutes une vocation humanitaire. Très tôt, elles ont d’ailleurs fait l’objet de nombreuses critiques, notamment pendant la crise économique des années 1930. Tandis que l’écrivain Theodore Dreiser dénonçait le « racket » des charities contrôlées par Wall Street, des intellectuels juifs comme Abraham Epstein soulignaient par exemple les insuffisances du mécénat et plaidaient en faveur d’une intervention de l’Etat en relevant les incohérences des industriels qui préféraient donner de l’argent aux pauvres ou financer des fondations privées plutôt que d’accepter de contribuer à une assurance chômage. Auteur d’un ouvrage publié en 1936, Harold Coffman questionnait quant à lui les avantages comparatifs d’organisations caractérisées par une grande opacité, le conservatisme de leurs conseils d’administration, la cooptation de leurs membres, la personnalisation de leurs décisions, la dispersion de leurs programmes et la volonté de contrôler les activités des destinataires de leur aide. Quelques années plus tard, même le vice-président de la fondation Rockefeller, Edwin Embree, reconnaissait publiquement les faiblesses et les limites d’institutions marquées par l’éparpillement de projets de petite envergure, la lourdeur bureaucratique des procédures, les abus de biens sociaux et le refus de rendre des comptes au public.
 
De ce point de vue, il convient de ne pas voir dans les fondations un palliatif pour financer les ONG en suppléant aux lacunes de l’Etat ou des particuliers. C’est particulièrement vrai à l’international. Historiquement, le mécénat des fondations américaines a toujours été plus orienté sur l’étranger qu’en Grande-Bretagne ou en France. Dès 1914, par exemple, la Fondation Rockefeller a entrepris de financer des secours pour la Belgique et d’ouvrir des bureaux en Suisse pour suivre ses programmes d’aide en Europe pendant toute la durée des hostilités. Avec le Plan Marshall en 1947, le temps de la guerre froide a aussi été un moment fort de l’investissement des fondations américaines en dehors des Etats-Unis. Sur les 54 organisations qui ont répondu aux questionnaires du comité monté par le député Eugène Cox en 1952, à peu près un quart disaient ainsi mener des programmes à l’étranger. Mais les fondations Rockfeller, Carnegie et Ford concentraient l’essentiel de cet effort. De plus, les actions à l’international ne représentaient que 10% de leur budget en moyenne.
 
Sur ce plan, la situation n’est pas très différente aujourd’hui. Au cours des années 1990 et 2000, les fondations américaines ont consacré environ de 5% de leurs dépenses à des actions à l’étranger si l’on en croit les chiffres de Benoît Chervalier et Joseph Zimet. En 2006, qui plus est, on estimait que « seulement » 150 d’entre elles étaient vraiment actives dans les pays en développement. Leurs « investissements » y représentaient $424 millions en 2002, près de vingt fois moins que ceux d’USAID, qui s’élevaient à $7,7 milliards cette année-là. Dans le même ordre d’idées, le mécénat des fondations d’entreprises n’alimentait que 5% du budget des ONG américaines de solidarité internationale en 2002. Là aussi, l’essentiel de l’effort financier était concentré entre les mains de firmes telles qu’American Express, Coca Cola, Mobil, Ford, Amoco et IBM (International Business Machines).
 
On pourrait certes y ajouter une poignée de projets de développement directement financés et mis en œuvre au nom de la responsabilité sociale des entreprises par des compagnies comme Caltex, Carnation, Gulf Oil, Levi Strauss, Dow Chemical Corporation, Syntex, Xerox, General Motors, Gerber Products, Chase Manhattan Bank, Singer, Union Carbide, Exxon. A l’occasion, il est également arrivé que des hommes d’affaires montent leur propre ONG. En 1968 dans le Connecticut, par exemple, un certain Ed Bullard (1965-2018) devait ainsi fonder Technoserve, une plateforme destinée à favoriser les transferts de technologie et la création de petites entreprises pour lutter contre la pauvreté dans les pays en développement, surtout en milieu rural. Il n’en reste pas moins que le secteur industriel et commercial n’a jamais été un acteur central de l’action humanitaire.
 

L’importance de la religion
 

En comparaison, les Eglises ont joué un rôle autrement plus structurant. A elles seules, elles constituaient 350 000 des 1 130 000 organisations à but non lucratif enregistrées par l’IRS (Internal Revenue Service) en 1989, contre 135 000 pour les associations à vocation sociale, 38 000 pour les mutuelles et 35 000 pour les fondations. Dans le même ordre d’idées, les Eglises et les œuvres de la communauté juive ont toujours dominé le secteur caritatif sur le territoire national. Leur poids n’était pas non plus négligeable à l’international. Parmi les dix plus grosses ASI américaines en activité au cours des années 1950 et 1960, relate Rachel McCleary, CARE était ainsi la seule ONG qui ne fut pas confessionnelle. A l’époque, l’essentiel des volontaires outre-mer étaient issus des églises. En 1952, relève par exemple James Maddox, jusqu’à 22 000 missionnaires américains étaient déployés à travers le monde, essentiellement en Bolivie et dans les Caraïbes, à l’exception de Cuba et de Haïti.
 
Longtemps majoritaires, les protestants ont historiquement tenu le haut du pavé et ils ont créé de nombreuses ONG comme l’ADRA (Adventist Development and Relief Agency), la BWA (Baptist World Alliance), le BSC (Brethren Service Committee) ou l’AFSC (American Friends Service Committee). Eux-mêmes persécutés en Grande-Bretagne, les migrants Quakers aux Etats-Unis, par exemple, ont très tôt cherché à aider leur prochain. Ils ont ainsi été à l’avant-garde de la lutte contre l’esclavage et ils ont, entre autres, facilité l’accueil en Pennsylvanie des catholiques en proie à l’hostilité du colonisateur britannique au XVIIIè siècle, en particulier les Irlandais.
 
Mais les fidèles d’autres traditions religieuses n’ont pas non plus été en reste. Face à la domination des protestants, les catholiques et les juifs, notamment, ont développé des œuvres caritatives pour défendre leur communauté, parfois dans la continuité directe d’initiatives prises en Europe. En 1845, douze ans après sa fondation à Paris, la société Saint Vincent de Paul s’est par exemple établie dans le Missouri à Saint Louis, ancienne capitale de la Haute-Louisiane française, où elle a commencé à aider les pauvres. A la fin du XIXè siècle, les catholiques américains ont ensuite entrepris d’ouvrir de nombreux orphelinats pour éviter que des enfants baptisés ne soient convertis au protestantisme. A l’époque, rapporte John O'Grady, certaines de leurs actions sociales ont d’ailleurs suscité la polémique. En effet, des protestants se sont plaints de ce que les orphelinats catholiques recevaient des fonds publics susceptibles de remettre en cause le principe de séparation entre l’Etat et l’Eglise.
 
De son côté, la diaspora juive aux Etats-Unis s’est beaucoup mobilisée en faveur des victimes de pogroms en Europe, et pas seulement des nécessiteux au sein de la communauté sur le territoire américain. Connu sous le diminutif de « Joint » et l’acronyme de « JDC », l’American Jewish Joint Distribution Committee, par exemple, a été lancé en 1914 à New York afin de collecter des fonds pour venir en aide aux juifs à travers le monde. En vertu d’un accord signé à Riga le 20 août 1921 entre les autorités américaines et soviétiques, il a notamment financé la distribution de vivres aux victimes de la famine en Russie et en Ukraine. En 1936 et 1937, il a également soutenu l’implantation de colonies agricoles juives en URSS, au risque de consolider le pouvoir de la dictature stalinienne. En 1934, le JDC n’a certes pas participé à la création d’une région autonome du Birobidjan où les autorités soviétiques ont déporté des communautés juives en vue de faire contrepoids à l’expansion des Japonais et des Chinois vers la Sibérie. Mais l’American Jewish Joint Distribution Committee n’a guère été en mesure de contrôler l’usage de son aide alors qu’en 1938, même les organisations de solidarité américaines d’obédience communiste étaient chassées des provinces où il envoyait des fonds. Autre problème, les colonies agricoles que le JDC a soutenues en Russie, en Ukraine et en Crimée allaient ensuite permettre à l’occupant nazi de localiser plus facilement les populations à éliminer !
 
La Seconde Guerre mondiale et l’Holocauste ont évidemment été un moment fort de la mobilisation caritative des juifs américains à l’international. Début 1939 était ainsi monté un centre de collecte de fonds, l’United Jewish Appeal for Refugees and Overseas Needs (UJA), qui réunit le « Joint » et United Israel Appeal, une organisation fondée en 1925 pour soutenir la création d’un foyer national juif en Palestine. A l’époque, ce collectif a d’abord entrepris de prendre en charge l’exfiltration hors d’Allemagne de Juifs qui furent littéralement achetés aux nazis, quitte à financer l’économie du Troisième Reich. En 1943 et 1944, l’UJA devait par ailleurs envoyer des vivres qui furent acheminés par des bateaux soviétiques vers la Russie et l’Ukraine. Contrairement au « Joint » au moment de la famine de 1921, cependant, l’United Jewish Appeal ne fut pas autorisé à dépêcher des expatriés sur place pour s’assurer de la bonne distribution des denrées, qui resta sous le contrôle exclusif des commissaires politiques de Josef Staline.
 
Après-guerre, l’aide des juifs américains à leurs coreligionnaires outre-mer a ensuite été relancée par la création de l’Etat d’Israël en 1948. Par le biais de l’Agence Juive à Jérusalem, par exemple, l’UJA a facilité l’installation en Terre Sainte des rescapés de la Shoah en finançant des dispensaires de santé, des logements, des programmes éducatifs et des projets de développement agricole ou industriel. De son côté, l’HIAS (Hebrew Sheltering and Immigration Aid Society) s’occupait d’accueillir les migrants juifs débarquant aux Etats-Unis. En 1954, cette organisation allait d’ailleurs absorber une autre ONG, le United Service for New Americans, qui était elle-même née de la fusion en 1946 du National Relief Service et du National Council of Jewish Women.
 
Du fait de leur fondements diasporiques, les ONG juives des Etats-Unis se sont ainsi caractérisées par une dimension souvent plus globale que chez leurs homologues chrétiennes. En 1946, rapporte par exemple Rachel McCleary, elles géraient 64% des ressources des associations de solidarité internationale, contre 16% pour les catholiques, 14% pour les protestants et 5% pour les Eglises évangéliques. Soixante ans plus tard, cependant, ces proportions étaient, respectivement, de 7%, 13%, 38% et 41%. Entretemps, les ONG issues des mouvances évangéliques et pentecôtistes, telle World Vision, ont effet acquis un poids considérable. Au fil des ans, juifs, protestants et catholiques ont alors dû s’adapter aux réalités d’un monde global en établissant des collectifs transcendant la diversité de leurs différentes composantes.
 
Les responsables du Catholic Relief Service (CRS), pour commencer, n’ont pas tardé à participer à la Caritas Internationalis, une coalition montée sous l’égide du Vatican à Rome en 1924. De son côté, l’United Jewish Appeal (UJA) a entrepris de centraliser les collectes de la communauté juive en redistribuant ses fonds suivant des quotas déterminés en fonction des contributions de ses membres statutaires, à l’exception des situations d’urgence, dont les financements ont été négociés au coup par coup. Au moment de la guerre du Yom Kippour en 1973, par exemple, ses envois de fonds vers Israël ont doublé et dépassé les 500 millions de dollars, soit un montant deux fois supérieur à la moyenne des autres années. Fort d’un budget de 303,6 millions de dollars alimenté à 86% par les dons des particuliers en 1975, l’UJA est alors devenu un acteur majeur du secteur philanthropique avant de fusionner avec United Israel Appeal et le Council of Jewish Federations pour prendre le nom d’United Jewish Communities en 1999 puis de Jewish Federations of North America en 2009.
 
Les protestants, enfin, se sont dotés en 1946 de leur propre collectif caritatif, le CWS (Church World Service). Lié au National Council of Churches des Etats-Unis et au World Council of Churches à Genève, celui-ci était initialement composé, pour l’essentiel, de méthodistes et, dans une moindre mesure, de presbytériens. Mais ses éléments les plus conservateurs ont bientôt cédé le pas devant l’émergence de courants progressistes. Dès 1947, le CWS démarrait ainsi un projet connu sous le nom de CROP, un acronyme qui a d’abord désigné le Christian Rural Overseas Program puis un concept, « Communities Reaching Out to People ». Lancée par des Brethren de la BSC (Brethren Service Commission) et des Luthériens de la LWF (Lutheran World Federation) avec des catholiques du CRS (Catholic Relief Service), cette initiative a vite pris un tour politique et tiers-mondiste au moment de la décolonisation, lorsque ses membres ont entrepris de défendre les droits de l’homme, de critiquer les positions du gouvernement américain et, in fine, d’appuyer des mouvements de libération.
 

Des biais confessionnels
 

Indéniablement, les ONG confessionnelles n’ont pas été neutres sur le plan politique, en particulier du temps de la guerre froide. Désireuses de promouvoir des formes non violentes de résistance aux structures oppressives du tiers-monde, certaines ont adopté une théologie de la libération marquée à gauche. D’autres, au contraire, ont soutenu le camp de la liberté contre le modèle marxiste et athéiste de Moscou. Pour ne pas compromettre l’alliance entre Israël et les Etats-Unis, par exemple, l’United Jewish Appeal (UJA) s’est bien gardé de critiquer le soutien militaire de Washington aux dictatures latino-américaines ou à la guérilla des Contras, qui combattaient le régime pro-soviétique des Sandinistes au pouvoir au Nicaragua à partir de 1979. En retour, le collectif juif a eu les plus grandes difficultés à intervenir dans le bloc communiste. Dans l’Ethiopie marxiste du colonel Mengistu Haile Mariam, il a ainsi dû renoncer à travailler avec l’Organization for Rehabilitation through Training (ORT), une ONG qui fut fondée en Russie en 1880 et qui aidait les juifs Falasha de la région depuis les années 1950, avant d’être expulsée du pays par le gouverneur de la province du Gondar en 1981.

Côté chrétien, de nombreux responsables d’œuvres caritatives n’ont pas non plus caché leur hostilité au communisme, notamment dans les milieux pentecôtistes. Même les églises pacifistes les plus attachées à défendre des vocations humanitaires sans aucune discrimination politique ont fini par être emportées par les événements. Pendant la guerre civile espagnole en 1937, par exemple, les Brethren avaient pris soin de travailler de part et d’autre des lignes de front à une époque où les démocraties occidentales soutenaient le camp des Républicains &agra